Einleitung
Am 15. Oktober 2005 stimmte die irakische Bevölkerung für die Annahme einer neuen Verfassung, der ersten dauerhaften Verfassung des Iraks nach Saddam. Für das kurdische Volk war dies der Moment, in dem mehr als ein Jahrhundert des Kampfes endlich verfassungsrechtliche Anerkennung brachte. Die irakische Verfassung von 2005 erkannte die Region Kurdistan als föderale Einheit mit eigener Regierung, eigenem Parlament und eigenen Sicherheitskräften an. Sie erhob Kurdisch neben Arabisch zur Amtssprache des Iraks. Sie bezeichnete Irak als „ein Land mehrerer Nationalitäten, Religionen und Glaubensrichtungen“. Artikel 140 legte einen Fahrplan fest, um den Status Kirkuks und anderer umstrittener Gebiete durch Normalisierung, Volkszählung und Referendum zu klären.
Die Verfassung war der Höhepunkt all jener Versprechen, die seit der Weihnachtserklärung von 1922 gegeben und gebrochen worden waren. Sie erfüllte das Märzabkommen von 1970, bestätigte den Aufstand von 1991 und schuf die Rechtsgrundlage für die kurdische Regionalregierung, die 1992 aus dem Nichts aufgebaut worden war. Doch sie enthielt auch die Keime künftiger Konflikte. Bagdad hat seine verfassungsrechtlichen Verpflichtungen wiederholt gebrochen: Artikel 140 wurde nie umgesetzt, eine Aufteilung der Öleinnahmen nie vereinbart und der Status der umstrittenen Gebiete bleibt ungeklärt. Die Verfassung gab den Kurden Rechte auf dem Papier. Der Kampf um ihre Durchsetzung dauert an.
Inhalt
Was sagt die Verfassung über die Kurden?
Was sagt die Verfassung über die Kurden?
Die irakische Verfassung von 2005 ist das bedeutendste Rechtsdokument der kurdischen Geschichte. Sie erkennt die Region Kurdistan als föderale Einheit innerhalb des Iraks mit eigener Regionalregierung, eigenem Parlament, eigener Justiz und Peschmerga als Sicherheitskräften an. Kurdisch und Arabisch sind die beiden Amtssprachen des Landes. Die Verfassung erklärt Irak zu einem föderalen, demokratischen und pluralistischen Land. Dies stellt eine grundlegende Abkehr vom zentralisierten arabisch-nationalistischen Staat dar, der die Kurden jahrzehntelang unterdrückt hatte.
Kurdische Unterhändler setzten mehrere entscheidende Bestimmungen durch: Die Region Kurdistan wurde als offizielle Regierung der Gebiete anerkannt, die sie am 19. März 2003 verwaltet hatte. Die Kurden erhielten das Recht auf eine Beteiligung an Einnahmen, die Gestaltung bestimmter Aspekte der Außenbeziehungen und eigene Sicherheitskräfte. Artikel 112 verlangte die gemeinsame Verwaltung bestehender Ölfelder und eine gerechte Aufteilung der Einnahmen. Artikel 140 — die umstrittenste Bestimmung — verpflichtete die irakische Regierung, die Normalisierung der umstrittenen Gebiete abzuschließen, eine Volkszählung abzuhalten und bis zum 31. Dezember 2007 in Kirkuk und weiteren Gebieten ein Referendum durchzuführen.
Die wichtigsten Erkenntnisse
• Die Verfassung von 2005 ist das erste dauerhafte Rechtsdokument, das die Region Kurdistan als föderale Einheit mit eigener Regierung, eigenem Parlament und eigenen Sicherheitskräften anerkennt.
• Artikel 140 sah einen Fahrplan zur Klärung des Status Kirkuks durch Normalisierung, Volkszählung und Referendum vor, wurde aber nie umgesetzt. Die Frist im Dezember 2007 verstrich ohne Maßnahmen.
• Bagdad hat verfassungsrechtliche Verpflichtungen gegenüber den Kurden wiederholt gebrochen, insbesondere hinsichtlich der Aufteilung von Öleinnahmen, des Status umstrittener Gebiete und der Zuweisung von Mitteln aus dem Bundeshaushalt.
• Die Verfassung verkörpert zugleich den größten Erfolg und die größte Enttäuschung der modernen kurdischen Geschichte: Sie gab den Kurden verfassungsmäßige Rechte, von denen frühere Generationen nur träumen konnten; dennoch untergräbt Bagdad diese Rechte weiterhin systematisch.
Fakten im Überblick
Dokument: Verfassung der Republik Irak; Annahme: 15. Oktober 2005 (landesweites Referendum); Art: Dauerhafte föderale Verfassung; Zentrale kurdische Bestimmungen: Anerkennung der Region Kurdistan als föderale Einheit, Kurdisch als Amtssprache, kurdische Regionalregierung (KRG) mit eigener Regierung, eigenem Parlament, eigener Justiz und Peschmerga, Artikel 140 zu umstrittenen Gebieten, Artikel 112 zur Aufteilung von Öleinnahmen; Kurdische Unterhändler: KDP (Masoud Barzani) und PUK (Jalal Talabani) als maßgebliche Beteiligte an der Verfassungsarbeit; Frist für Artikel 140: 31. Dezember 2007 (nie umgesetzt); Kirkuk: Referendum über den Status vorgeschrieben, aber nie abgehalten; Kurdische Abstimmung: Die Kurden stimmten mit überwältigender Mehrheit für die Verfassung; Talabani: Wurde im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung Präsident des Iraks (2005–2014); Barzani: Wurde Präsident der Region Kurdistan.
Historischer Hintergrund: Von der Invasion zur Verfassung
Die von den USA geführte Invasion des Iraks 2003 stürzte Saddam Husseins Baath-Regime und eröffnete die Möglichkeit einer grundlegenden Neuordnung des irakischen Staates. Die kurdischen Peschmerga, die während der Invasion eng mit amerikanischen Truppen zusammengearbeitet hatten, erwiesen sich als die zuverlässigsten Verbündeten der USA im Irak. KDP und PUK, die seit 1992 unter dem Schutz der Flugverbotszone die Region Kurdistan regiert hatten, gingen mit einer nie dagewesenen Stärke in den Verfassungsprozess.
Kurdische Politiker spielten bei der Ausarbeitung der Verfassung eine zentrale Rolle. Sie bestanden auf einem föderalen System, das die kurdische Autonomie vor künftigen Regierungen mit Zentralisierungsbestrebungen schützen sollte. Das Übergangsverwaltungsgesetz (TAL) von 2004 hatte bereits den Rahmen geschaffen, die KRG anerkannt und Bestimmungen zu umstrittenen Gebieten aufgenommen. Die dauerhafte Verfassung von 2005 baute darauf auf und verankerte kurdische Rechte in einem von der irakischen Bevölkerung angenommenen Dokument. Jalal Talabani wurde Präsident des Iraks und damit das erste nichtarabische Staatsoberhaupt seiner Geschichte, während Masoud Barzani als Präsident der Region Kurdistan amtierte.
Gebrochene Versprechen: Die unerfüllten Verpflichtungen der Verfassung
Trotz der eindeutigen Verfassungsbestimmungen hat Bagdad seine Verpflichtungen gegenüber dem kurdischen Volk systematisch nicht erfüllt. Artikel 140 verlangte bis zum 31. Dezember 2007 eine Normalisierung, eine Volkszählung und ein Referendum in Kirkuk und anderen umstrittenen Gebieten, wurde aber nie umgesetzt. Die Frist verstrich ohne Maßnahmen, und aufeinanderfolgende irakische Regierungen verweigerten das Referendum. Kirkuk, das „Jerusalem Kurdistans“, bleibt in der Schwebe. Sein Status ist mehr als zwei Jahrzehnte nach Annahme der Verfassung weiterhin ungeklärt.
Die Aufteilung der Öleinnahmen war ebenso umstritten. Artikel 112 verlangte die gemeinsame Verwaltung bestehender Ölfelder und eine gerechte Verteilung der Einnahmen, doch Bagdad und Erbil haben sich nie auf ein Kohlenwasserstoffgesetz geeinigt. Bagdad hat den Anteil der Region Kurdistan am Bundeshaushalt wiederholt einbehalten oder gekürzt und finanziellen Druck als Instrument politischer Kontrolle eingesetzt. Der Grundsatz einer gerechten Einnahmenverteilung, der durch die Zuweisung von 13 Prozent im Programm „Öl für Lebensmittel“ eingeführt und in der Verfassung verankert wurde, ist wie ein wirkungsloses Versprechen behandelt worden.
Das Unabhängigkeitsreferendum von 2017, bei dem 92 Prozent der kurdischen Wähler für die Unabhängigkeit stimmten, war der Höhepunkt der kurdischen Enttäuschung über Bagdads Missachtung der Verfassung. Die Reaktion war jedoch verheerend: Bagdad lehnte das Ergebnis ab, die irakische Armee und von Iran unterstützte Milizen besetzten Kirkuk und andere umstrittene Gebiete, internationale Flüge nach Kurdistan wurden verboten und der kurdische Traum von Unabhängigkeit wurde erneut aufgeschoben.
Zeitleiste der wichtigsten Ereignisse
März 2003 — Die von den USA geführte Invasion des Iraks beginnt; kurdische Peschmerga arbeiten mit den Koalitionstruppen zusammen.
2004 — Das Übergangsverwaltungsgesetz erkennt die KRG an und enthält Artikel 58 zu umstrittenen Gebieten.
Januar 2005 — Ein informelles kurdisches Referendum ergibt eine überwältigende Mehrheit für die Unabhängigkeit.
15. Oktober 2005 — Die irakische Verfassung wird durch ein landesweites Referendum angenommen.
2005 — Jalal Talabani wird Präsident des Iraks; Masoud Barzani wird Präsident der Region Kurdistan.
31. Dezember 2007 — Die Frist nach Artikel 140 verstreicht; das Referendum in Kirkuk wird nie abgehalten.
25. September 2017 — Kurdisches Unabhängigkeitsreferendum; 92 % stimmen mit Ja. Bagdad lehnt das Ergebnis ab; irakische Truppen besetzen Kirkuk.
Nachwirkung und Bedeutung für die kurdische Geschichte
Die irakische Verfassung von 2005 ist der wichtigste rechtliche Erfolg der kurdischen Geschichte. Sie verwirklicht einen Grundsatz, der erstmals in der Weihnachtserklärung von 1922 formuliert und während acht Jahrzehnten von Aufständen, Völkermord und Exil erkämpft wurde: Das kurdische Volk hat das Recht, sich innerhalb des Iraks selbst zu regieren. Die Region Kurdistan ist die einzige verfassungsrechtlich vorgeschriebene autonome kurdische Einheit weltweit. Dieser Status besteht, weil Generationen von Kurden alles opferten, um ihn möglich zu machen.
Doch die Verfassung zeigt auch die Grenzen rechtlicher Ansprüche, wenn die politische Macht zu ihrer Durchsetzung fehlt. Jede wesentliche Bestimmung zugunsten der Kurden wurde von Bagdad untergraben: Artikel 140 wurde nie umgesetzt, eine Aufteilung der Öleinnahmen nie vereinbart, die Zuweisung aus dem Bundeshaushalt wiederholt als Druckmittel eingesetzt und das Referendum von 2017 niedergeschlagen. Die Lehre zieht sich durch die kurdische Geschichte: Verfassungsrechtliche Anerkennung ohne Durchsetzung ist ein bedeutungsloses Versprechen.
Trotz dieser Rückschläge bleibt die Verfassung der rechtliche Anker der kurdischen Autonomie im Irak. Die kurdische Regionalregierung arbeitet weiterhin auf ihrer Grundlage. Das Oberste Bundesgericht des Iraks hat bestätigt, dass Artikel 140 verbindlich bleibt und umgesetzt werden muss. Im kurdischen Kampf geht es inzwischen nicht mehr darum, Anerkennung zu erlangen: Dieser Kampf wurde 2005 gewonnen. Nun geht es darum, die Einhaltung der verfassungsmäßig verankerten Rechte in der Praxis sicherzustellen. Dieser Kampf dauert an.
Häufig gestellte Fragen
Was sagt die irakische Verfassung über die Kurden?
Die Verfassung von 2005 erkennt die Region Kurdistan als föderale Einheit mit eigener Regierung, eigenem Parlament, eigener Justiz und Peschmerga an. Kurdisch ist neben Arabisch Amtssprache. Artikel 140 sieht einen Fahrplan zur Klärung des Status Kirkuks und anderer umstrittener Gebiete vor. Artikel 112 verlangt die gemeinsame Verwaltung des Öls und eine gerechte Aufteilung der Einnahmen.
Warum wurde Artikel 140 nie umgesetzt?
Aufeinanderfolgende irakische Regierungen behinderten die Umsetzung von Artikel 140, weil ein Referendum in Kirkuk vermutlich zum Anschluss der Provinz an die Region Kurdistan geführt hätte. Die Frist im Dezember 2007 verstrich ohne die vorgeschriebene Normalisierung, Volkszählung und Abstimmung. Das Oberste Bundesgericht des Iraks hat entschieden, dass Artikel 140 verbindlich bleibt, doch keine Regierung hat Schritte zu seiner Umsetzung unternommen.
Was geschah beim Unabhängigkeitsreferendum von 2017?
Am 25. September 2017 hielt die Region Kurdistan ein Unabhängigkeitsreferendum ab, bei dem 92 Prozent für die Unabhängigkeit stimmten. Bagdad lehnte das Ergebnis mit Unterstützung der Türkei und Irans als rechtswidrig ab. Irakische Truppen und von Iran unterstützte Milizen besetzten Kirkuk und andere umstrittene Gebiete. Internationale Flüge nach Kurdistan wurden verboten. Der kurdische Traum von einem eigenen Staat wurde erneut aufgeschoben.
Quellen und weiterführende Literatur
Constitute Project — Die irakische Verfassung von 2005 (vollständiger Text)