Einleitung
Am 20. Mai 1996 unterzeichneten die Vereinten Nationen und die irakische Regierung eine Absichtserklärung zur Umsetzung der Resolution 986 des UN-Sicherheitsrats. Sie bildete den rechtlichen Rahmen des später als Öl-für-Lebensmittel-Programm (OFFP) bekannten Vorhabens. Das Programm erlaubte Irak, begrenzte Mengen Öl unter UN-Aufsicht zu verkaufen. Die Erlöse wurden auf ein von der UN kontrolliertes Treuhandkonto eingezahlt und zum Kauf von Lebensmitteln, Medikamenten und humanitären Gütern für die irakische Bevölkerung verwendet. Es war die größte humanitäre Hilfsoperation in der Geschichte der UN und verwaltete irakische Öleinnahmen von über 67 Milliarden Dollar im Zeitraum von Dezember 1996 bis März 2003.
Für die kurdische Bevölkerung im nördlichen Irak brachte das Öl-für-Lebensmittel-Programm einen grundlegenden Wandel. Es wies 13 Prozent aller irakischen Öleinnahmen direkt den drei kurdischen Gouvernements Duhok, Erbil und Sulaimaniyya zu. Entscheidend war, dass die Vereinten Nationen und nicht Saddam Husseins Regierung diese Mittel verwalteten. So flossen Hunderte Millionen Dollar in die Region Kurdistan und finanzierten Lebensmittelverteilung, Gesundheitsversorgung, Bildung und Infrastruktur. Dies war die wirtschaftliche Grundlage, auf der die Regionalregierung Kurdistans in den 1990er Jahren eine funktionierende autonome Körperschaft aufbaute.
Inhalt
Was war das Öl-für-Lebensmittel-Programm?
Was war das Öl-für-Lebensmittel-Programm?
Das Öl-für-Lebensmittel-Programm wurde durch die Resolution 986 des UN-Sicherheitsrats (14. April 1995) geschaffen und durch eine am 20. Mai 1996 unterzeichnete Absichtserklärung umgesetzt. Es erlaubte Irak den Verkauf begrenzter Ölmengen, zunächst bis zu 2 Milliarden Dollar je 180-tägiger Phase. Die Einnahmen wurden auf einem UN-kontrollierten Treuhandkonto gehalten und zum Kauf humanitärer Güter verwendet. Das Programm begann am 10. Dezember 1996 mit den ersten irakischen Ölexporten im Rahmen des OFFP.
Die Einnahmen wurden folgendermaßen verteilt: 59 Prozent für humanitäre Güter in den 15 von Bagdad kontrollierten zentralen und südlichen Gouvernements, 13 Prozent für humanitäre Güter in den drei nördlichen kurdischen Gouvernements, 25 Prozent für die UN-Entschädigungskommission zur Zahlung von Kriegsentschädigungen für die Kuwait-Invasion von 1990 und 3 Prozent für UN-Verwaltungskosten. Der entscheidende Unterschied für die kurdische Region bestand darin, dass die UN das Programm in den drei nördlichen Gouvernements selbst verwaltete und Saddams Regierung vollständig umging, anders als im übrigen Irak.
Wesentliche Aussagen
• Das Programm wies den drei kurdischen Gouvernements 13 Prozent aller irakischen Öleinnahmen zu, rund 6,1 Milliarden Dollar während seiner Laufzeit. Die UN und nicht Bagdad verwaltete sie direkt.
• Die Zuweisung von 13 Prozent bildete in den 1990er Jahren die wirtschaftliche Grundlage der Regionalregierung Kurdistans. Sie finanzierte Lebensmittel, Medikamente, Bildung und den Wiederaufbau der Infrastruktur zu einer Zeit, in der die KRG praktisch keine anderen Einnahmen hatte.
• Die direkte UN-Verwaltung im kurdischen Norden unter Umgehung Bagdads war eine faktische Anerkennung kurdischer Autonomie und half, die KRG international zu legitimieren.
• Trotz seiner Bedeutung war das Programm unvollkommen. Verzögerte Vertragsgenehmigungen führten dazu, dass nur ein Teil der zugewiesenen Mittel tatsächlich kurdische Gemeinschaften erreichte. Im Verhältnis zum Bedarf der kurdischen Bevölkerung war die Zuweisung von 13 Prozent unverhältnismäßig niedrig.
Fakten auf einen Blick
Programm: Öl-für-Lebensmittel-Programm (OFFP); Rechtsgrundlage: Resolution 986 des UN-Sicherheitsrats (14. April 1995); Absichtserklärung: unterzeichnet am 20. Mai 1996; Erste Ölexporte: 10. Dezember 1996; Ende: März 2003 (von den USA geführte Invasion Iraks); Verwaltete Gesamteinnahmen: über 67 Milliarden Dollar; Kurdische Zuweisung: 13 Prozent aller Öleinnahmen (etwa 6,1 Milliarden Dollar während der Programmlaufzeit); Verwaltung in der kurdischen Region: durch die UN unter Umgehung Bagdads; Zentral- und Südirak: 59 Prozent (von der irakischen Regierung verwaltet); Kriegsentschädigungen: 25 Prozent (UN-Entschädigungskommission); UN-Verwaltungskosten: 3 Prozent; Einbezogene kurdische Gouvernements: Duhok, Erbil, Sulaimaniyya.
Historischer Zusammenhang: Sanktionen, Hunger und die Notwendigkeit von Hilfe
Nach Iraks Invasion Kuwaits 1990 verhängte die UN umfassende Wirtschaftssanktionen, die die irakische Wirtschaft zerstörten. Mitte der 1990er Jahre war die humanitäre Lage katastrophal. Die durchschnittliche tägliche Nahrungsaufnahme eines Irakers war auf etwa 1.275 Kalorien gesunken und lag damit deutlich unter dem Standard von 2.100 Kalorien. Die Kindersterblichkeit stieg sprunghaft an. Unentbehrliche Medikamente waren nicht verfügbar. Die Infrastruktur zerfiel.
Die kurdische Region litt doppelt. Zusätzlich zu den internationalen Sanktionen gegen Irak hatte Saddam Hussein seit 1991 eine eigene innere Wirtschaftsblockade gegen die kurdischen Gouvernements verhängt. Er schnitt sie von Brennstoffen, Lebensmittellieferungen und staatlichen Gehaltszahlungen ab. Die 1992 geschaffene KRG hatte praktisch keine Einnahmen. Die Region Kurdistan war zwischen internationalen Sanktionen und irakischer staatlicher Bestrafung gefangen: einem doppelten Embargo, das die junge kurdische autonome Körperschaft zu zerstören drohte, bevor sie Wurzeln schlagen konnte.
Die kurdischen 13 Prozent: Lebensader der Selbstregierung
Die Zuweisung von 13 Prozent für die drei nördlichen Gouvernements war die finanzielle Lebensader, die kurdische Autonomie rettete. Anders als in Zentral- und Südirak, wo die irakische Regierung die Verteilung der Güter kontrollierte, verwaltete die UN das Programm im kurdischen Norden direkt. Humanitäre Güter wurden dadurch über die kurdischen Regionalbehörden bewertet, mit Bagdad besprochen und in Verteilungspläne aufgenommen. Bagdad hatte jedoch kein Vetorecht über UN-Ausgaben im Norden.
Die Wirkung auf die Region Kurdistan war eindrucksvoll. Die Lebensmittelverteilung verbesserte sich erheblich. Gesundheitsdienste wurden wiederaufgebaut. Schulen wurden wieder geöffnet und mit Personal ausgestattet. Straßen und Brücken, die während der Anfal-Kampagne zerstört worden waren, wurden rekonstruiert. Das Programm schuf Arbeitsplätze, belebte lokale Märkte und gab der KRG die Mittel, als Regierung zu funktionieren. Bis Anfang der 2000er Jahre hatte der kurdische Norden gegenüber dem übrigen Irak der Sanktionszeit nach Ansicht von Beobachtern „enorme Fortschritte“ erzielt.
Das Programm war jedoch nicht frei von Problemen. Erhebliche Verzögerungen belasteten die Güterlieferung in die kurdische Region. Von den etwa 6,1 Milliarden Dollar, die den kurdischen Gebieten während der Laufzeit zugewiesen wurden, blieb ein beträchtlicher Teil auf UN-Konten unausgegeben. Gründe waren verzögerte Vertragsbearbeitung, Sperren durch den Sanktionsausschuss und logistische Schwierigkeiten. Bagdad manipulierte das Programm außerdem durch die Verzögerung von Vertragsgenehmigungen und die Nutzung des zentralen Verteilungssystems als Instrument politischer Kontrolle. Kurdische Gemeinschaften erhielten häufig weit weniger, als die Zuweisung von 13 Prozent vermuten ließ.
Chronologie wichtiger Ereignisse
1990 – UN verhängt nach der Kuwait-Invasion umfassende Wirtschaftssanktionen gegen Irak.
1991 – Saddam verhängt innere Wirtschaftsblockade gegen kurdische Gouvernements; doppeltes Embargo beginnt.
14. April 1995 – Resolution 986 des UN-Sicherheitsrats verabschiedet; schafft Rechtsrahmen für Öl-für-Lebensmittel.
20. Mai 1996 – UN-irakische Absichtserklärung unterzeichnet; Zuweisung von 13 Prozent für den kurdischen Norden bestätigt.
10. Dezember 1996 – Erste irakische Ölexporte im Rahmen des Öl-für-Lebensmittel-Programms beginnen.
Februar 1998 – Resolution 1153 erhöht die Ölexportobergrenze; Programm auf Infrastruktur erweitert.
Dezember 1999 – Resolution 1284 hebt die Ölexportobergrenze vollständig auf.
März 2003 – Von den USA geführte Invasion Iraks; Öl-für-Lebensmittel-Programm endet.
Vermächtnis und Bedeutung für die kurdische Geschichte
Das Öl-für-Lebensmittel-Programm war der wirtschaftliche Sauerstoff, der die kurdische Autonomie in den 1990er Jahren am Leben hielt. Ohne die Zuweisung von 13 Prozent hätte die KRG keine bedeutenden Einnahmen, keine Möglichkeit zur Erbringung von Dienstleistungen und keine Fähigkeit gehabt, als Regierung zu funktionieren. Das Programm verwandelte die Region Kurdistan von einem kriegszerstörten, blockierten Gebiet in eine funktionierende autonome Körperschaft mit steigenden Lebensstandards. Dies stand in deutlichem Gegensatz zu den sich verschlechternden Bedingungen im von Saddam kontrollierten Irak.
Die direkte Verwaltung des Programms durch die UN im kurdischen Norden war auch politisch bedeutsam. Sie stellte eine faktische internationale Anerkennung der Region Kurdistan als eigenständige Verwaltungseinheit außerhalb der Kontrolle Bagdads dar. Internationale Organisationen, Nichtregierungsorganisationen und UN-Einrichtungen arbeiteten in der kurdischen Region als einer halb unabhängigen Zone. Sie bauten Beziehungen und institutionelle Fähigkeiten auf, die nach der Invasion von 2003 unschätzbar wertvoll werden sollten.
Die Zahl 13 Prozent selbst wurde zu einem politischen Bezugspunkt. Bei der Ausarbeitung der irakischen Verfassung von 2005 kämpften kurdische Verhandler für eine Einnahmenteilung, die der Region Kurdistan einen proportionalen Anteil an Iraks Öleinnahmen garantieren sollte. Sie bauten dabei auf dem Präzedenzfall des Öl-für-Lebensmittel-Programms auf. Der Grundsatz, dass die Kurden Anspruch auf einen bestimmten Anteil am irakischen Nationalvermögen haben, der durch ihre eigenen Institutionen verwaltet wird, entstand in der Öl-für-Lebensmittel-Ära und wurde im neuen Irak zu einem Verfassungsprinzip.
Häufige Fragen
Was war das Öl-für-Lebensmittel-Programm?
Ein humanitäres UN-Hilfsprogramm, das von Dezember 1996 bis März 2003 lief. Es erlaubte Irak, unter UN-Aufsicht Öl zu verkaufen und mit den Einnahmen Lebensmittel, Medikamente und humanitäre Güter zu kaufen. Es verwaltete über 67 Milliarden Dollar irakischer Öleinnahmen und wies 13 Prozent direkt den drei kurdischen Gouvernements zu.
Wie half das Programm der Region Kurdistan?
Die Zuweisung von 13 Prozent, rund 6,1 Milliarden Dollar während der Programmlaufzeit, wurde direkt von der UN unter Umgehung Bagdads verwaltet. Sie finanzierte Lebensmittelverteilung, Gesundheitsversorgung, Bildung und den Wiederaufbau der Infrastruktur. Damit bildete sie in den 1990er Jahren die wirtschaftliche Grundlage der Regionalregierung Kurdistans.
Warum betrug die kurdische Zuweisung nur 13 Prozent?
Die Zuweisung von 13 Prozent wurde in der Absichtserklärung von 1996 zwischen der UN und Irak festgelegt. Sie entsprach ungefähr dem Anteil der kurdischen Bevölkerung an der irakischen Gesamtbevölkerung. Kritiker hielten sie jedoch angesichts der Zerstörung der kurdischen Region während Anfal und des doppelten Embargos durch internationale Sanktionen und Bagdads innere Blockade für unverhältnismäßig niedrig.
Quellen und weiterführende Literatur
UN-Büro für das Irak-Programm – Öl-für-Lebensmittel im Überblick
US-Rechnungshof – Lehren aus dem Öl-für-Lebensmittel-Programm