مقدمه
در 2 دسامبر 2014، دولت فدرال عراق به نخست‌وزیری حیدر العبادی و دولت اقلیم کردستان به نخست‌وزیری نچیروان بارزانی، توافقی مهم دربارهٔ نفت و بودجه امضا کردند که به‌عنوان گامی تعیین‌کننده برای وحدت عراق ستوده شد. این توافق، دست‌کم روی کاغذ، به سال‌ها بن‌بست بر سر صادرات نفت و تقسیم درآمد میان بغداد و اربیل پایان داد؛ آن هم در زمانی که هر دو دولت درگیر نبردی مرگ‌وزندگی با دولت اسلامی، یا داعش، بودند.
بر اساس توافق، دولت اقلیم کردستان می‌بایست روزانه 550,000 بشکه نفت را از طریق سازمان دولتی بازاریابی نفت عراق، موسوم به سومو، عرضه کند؛ 250,000 بشکه از میدان‌های تحت کنترل کردها و 300,000 بشکه از میدان‌های نفتی کرکوک که پیشمرگه پس از فروپاشی ارتش عراق در ژوئن 2014 تصرف کرده بود. در مقابل، بغداد می‌بایست پرداخت سهم 17 درصدی دولت اقلیم از بودجهٔ فدرال را از سر بگیرد و 1 میلیارد دلار دیگر از بودجهٔ دفاعی برای تأمین مالی نبرد پیشمرگه با داعش اختصاص دهد. این توافق از نیازی متقابل زاده شد و، مانند بسیاری از توافق‌های روابط کردی–عراقی، سرانجام از هم گسست.
فهرست مطالب
توافق نفتی اربیل–بغداد چه بود؟
توافق نفتی اربیل–بغداد چه بود؟
توافق نفتی و نظامی اربیل–بغداد در 2 دسامبر 2014 میان حیدر العبادی، نخست‌وزیر عراق، و نچیروان بارزانی، نخست‌وزیر دولت اقلیم کردستان، پس از سه دور مذاکرهٔ فشرده و ماه‌ها گفت‌وگو با حمایت ایالات متحده امضا شد. این توافق برای ایجاد و تقسیم درآمد طراحی شده بود تا اختلاف تلخ بر سر صادرات نفت و تخصیص بودجه را حل کند؛ اختلافی که روابط عراق و کردها را فلج کرده و مانع مبارزه با داعش شده بود.
توافق مقرر می‌کرد که دولت اقلیم کردستان روزانه 550,000 بشکه نفت را از طریق سومو عرضه کند: روزانه 250,000 بشکه از میدان‌های نفتی تحت کنترل کردها و 300,000 بشکه از میدان‌های کرکوک. در مقابل، بغداد می‌بایست پرداخت سهم 17 درصدی دولت اقلیم از بودجهٔ ملی را از سر بگیرد و 1 میلیارد دلار دیگر از بودجهٔ دفاعی برای تأمین مالی پیشمرگه اختصاص دهد. برای نخستین بار، حقوق پیشمرگه در قالب ردیفی در بودجهٔ وزارت دفاع عراق گنجانده می‌شد؛ گامی مهم در جهت به‌رسمیت‌شناختن پیشمرگه به‌عنوان بخشی مشروع از دفاع ملی عراق.
نکات کلیدی
• توافق از نیازی متقابل زاده شد؛ بغداد و اربیل برای مبارزه با داعش به یکدیگر نیاز داشتند و سقوط قیمت نفت، همکاری را برای بقای مالی ضروری کرده بود.
• تأمین مالی 1 میلیارد دلاری پیشمرگه و گنجاندن حقوق آن در بودجهٔ دفاعی عراق، نخستین به‌رسمیت‌شناختن رسمی پیشمرگه به‌عنوان بخشی از ساختار دفاع ملی عراق بود.
• توافق به‌طور ضمنی کنترل کردها بر میدان‌های نفتی کرکوک را به رسمیت می‌شناخت؛ میدان‌هایی که پیشمرگه پس از فرار ارتش عراق از برابر داعش در ژوئن 2014 تصرف کرده بود، هرچند نفت کرکوک را از طریق سامانهٔ بازاریابی بغداد عرضه می‌کرد.
• توافق سرانجام از هم گسست؛ بغداد پرداخت‌های بودجه‌ای را به‌طور کامل انجام نداد و دولت اقلیم صادرات مستقل نفت را از سر گرفت. این امر شکاف را عمیق‌تر کرد؛ شکافی که به همه‌پرسی استقلال در 2017 انجامید.
اطلاعات کوتاه
توافق: توافق نفتی و نظامی اربیل–بغداد تاریخ: 2 دسامبر 2014 طرف‌ها: دولت فدرال عراق، به نخست‌وزیری حیدر العبادی، و دولت اقلیم کردستان، به نخست‌وزیری نچیروان بارزانی نقش ایالات متحده: میانجی‌گری در پشت صحنه؛ حمایت نظامی مشروط به اجرای توافق تعهد نفتی دولت اقلیم: روزانه 550,000 بشکه از طریق سومو؛ 250,000 بشکه از میدان‌های کردی + 300,000 بشکه از کرکوک تعهد بودجه‌ای بغداد: ازسرگیری پرداخت 17 درصد از بودجهٔ فدرال به دولت اقلیم تأمین مالی پیشمرگه: 1 میلیارد دلار از بودجهٔ دفاعی؛ حقوق پیشمرگه در قالب ردیف بودجهٔ وزارت دفاع زمینه: تهاجم داعش؛ فروپاشی ارتش عراق در موصل و کرکوک در ژوئن 2014؛ دفاع پیشمرگه از خط مقدم 650 مایلی نتیجه: اجرای جزئی؛ خودداری بغداد از پرداخت کامل؛ ازسرگیری صادرات مستقل توسط دولت اقلیم؛ فروپاشی توافق
زمینهٔ تاریخی: داعش، نفت و بحران بقا
در ژوئن 2014، داعش با سرعتی هولناک سراسر شمال عراق را درنوردید. ارتش عراق در موصل، تکریت و سراسر مناطق مرکزی سنی‌نشین فروپاشید. هم‌زمان با فرار نیروهای عراقی، پیشمرگهٔ کرد برای پرکردن خلأ پیش رفت و کنترل کرکوک و دیگر مناطق مورد مناقشه‌ای را به دست گرفت که کردها دهه‌ها مدعی آن‌ها بودند. پیشمرگه ناگهان خود را در حال دفاع از خط مقدمی 650 مایلی در برابر داعش یافت؛ طولانی‌ترین جبههٔ فعال علیه این گروه جهادی در سراسر جهان.
اما دولت اقلیم کردستان گرفتار بحران مالی بود. بغداد در ژانویهٔ 2014 بودجهٔ اقلیم کردستان را در مجازات صادرات مستقل نفت کردها از طریق ترکیه قطع کرده بود. کارمندان دولت اقلیم و رزمندگان پیشمرگه ماه‌ها حقوق نگرفتند. هم‌زمان، قیمت جهانی نفت سقوط می‌کرد و از بیش از 100 دلار برای هر بشکه به کمتر از 50 دلار، یعنی تقریباً نصف، می‌رسید و به درآمدهای بغداد و اربیل آسیب شدیدی می‌زد. توافق دسامبر 2014 تلاشی برای حل این بحران بود: بغداد به جریان نفت کردها از مجاری رسمی نیاز داشت و اربیل به پرداخت بودجه و تأمین مالی نظامی.
چرا توافق از هم گسست؟
توافق تقریباً بلافاصله رو به ازهم‌گسیختگی گذاشت. بغداد با استناد به درآمد نفتی کمتر از انتظار و اختلاف بر سر پایبندی دولت اقلیم به تعهدات صادرات نفت، سهم کامل 17 درصدی بودجه را پرداخت نکرد. دولت اقلیم بغداد را به خودداری عمدی از پرداخت‌ها متهم کرد. بغداد دولت اقلیم را متهم کرد که با دورزدن سومو، مستقلاً نفت صادر می‌کند؛ نه‌فقط از میدان‌های کردی، بلکه از کرکوک نیز. هر طرف دیگری را به سوءنیت متهم می‌کرد.
مشکل اصلی ساختاری بود: توافق می‌کوشید میان دو دولتی که اساساً به یکدیگر بی‌اعتماد بودند، ساختاری مالی بر پایهٔ همکاری ایجاد کند. دولت اقلیم صادرات مستقل نفت را ضرورتی برای بقا می‌دانست؛ تنها تضمین اینکه بغداد نتواند کاهش بودجه را به سلاحی برای کنترل سیاسی بدل کند. بغداد فروش مستقل نفت کردها را نقض قانون اساسی و تهدیدی برای وحدت ملی می‌دانست. این برداشت‌های رقیب از فدرالیسم عراق، یعنی کنترل متمرکز در برابر خودمختاری غیرمتمرکز، با یک توافق تقسیم درآمد سازگار نمی‌شدند.
گاه‌شمار رویدادهای مهم
ژانویهٔ 2014؛ بغداد به‌دلیل صادرات مستقل نفت کردها، سهم بودجهٔ دولت اقلیم را قطع می‌کند.
ژوئن 2014؛ داعش موصل را تصرف می‌کند؛ ارتش عراق فرو می‌پاشد؛ پیشمرگه کرکوک و مناطق مورد مناقشه را تصرف می‌کند.
اوت 2014؛ ائتلاف به رهبری ایالات متحده حملات هوایی علیه داعش را آغاز می‌کند؛ پیشمرگه از خط مقدم 650 مایلی دفاع می‌کند.
سپتامبر 2014؛ حیدر العبادی در نخست‌وزیری عراق جای نوری المالکی را می‌گیرد؛ فرصتی تازه برای گفت‌وگوهای بغداد–اربیل ایجاد می‌شود.
2 دسامبر 2014؛ توافق نفتی و نظامی اربیل–بغداد امضا می‌شود؛ روزانه 550,000 بشکه در برابر 17% بودجه + 1 میلیارد دلار برای تأمین مالی پیشمرگه.
2015؛ بغداد پرداخت‌های بودجه‌ای را به‌طور کامل انجام نمی‌دهد؛ دولت اقلیم صادرات مستقل نفت را از سر می‌گیرد؛ توافق فرو می‌پاشد.
سپتامبر 2017؛ همه‌پرسی استقلال کردستان؛ بغداد کرکوک را تصرف می‌کند؛ توافق نفتی عملاً موضوعیت خود را از دست می‌دهد.
میراث و اهمیت در تاریخ کردها
توافق دسامبر 2014 هم ظرفیت و هم محدودیت‌های همکاری بغداد–اربیل را نشان داد. در بهترین وجه خود، نشان می‌داد که دو دولت می‌توانند ترتیباتی با منفعت متقابل مذاکره کنند؛ ترتیباتی که ضمن احترام به خودمختاری کردها، به منافع ملی عراق خدمت کند. گنجاندن حقوق پیشمرگه در بودجهٔ دفاعی فدرال سابقه‌ای تاریخی بود که رزمندگان کرد را، با سنگین‌ترین بار جنگ علیه داعش بر دوششان، به رسمیت می‌شناخت.
اما فروپاشی توافق، آنچه رهبران کرد مدت‌ها به آن گمان داشتند تأیید کرد: نمی‌شد به بغداد برای وفای به تعهدات مالی‌اش اعتماد کرد. دولت اقلیم پیش‌تر نیز زیان دیده بود؛ از توافق خودمختاری 1970، از مادهٔ 140 اجرا نشده و از قطع بودجه در 2014. ناکامی توافق دسامبر 2014 این باور را تقویت کرد که استقلال مالی کردها تنها تضمین بقای سیاسی آنان است.
ناکامی توافق مستقیماً به همه‌پرسی استقلال 2017 کمک کرد. رهبران کرد استدلال می‌کردند که خودداری مداوم بغداد از وفای به توافق‌های نفتی و بودجه‌ای نشان می‌دهد چارچوب قانون اساسی چنان آسیب دیده که دیگر اصلاح‌پذیر نیست. ازدست‌دادن کرکوک پس از همه‌پرسی و، همراه آن، کنترل میدان‌های نفتی‌ای که محور توافق 2014 بودند، ضربه‌ای ویرانگر بود. توافق نفتی اربیل–بغداد همچنان نمود روشنی از تناقض محوری روابط کردی–عراقی است: دو طرف از نظر اقتصادی به یکدیگر نیاز دارند، اما از نظر سیاسی به یکدیگر بی‌اعتمادند.
پرسش‌های متداول
توافق نفتی اربیل–بغداد چه بود؟
توافقی دربارهٔ نفت و بودجه که در 2 دسامبر 2014 میان دولت فدرال عراق و دولت اقلیم کردستان امضا شد. دولت اقلیم متعهد شد روزانه 550,000 بشکه را از طریق سوموی بغداد عرضه کند؛ بغداد نیز متعهد شد پرداخت سهم 17 درصدی بودجهٔ دولت اقلیم را از سر بگیرد و 1 میلیارد دلار برای تأمین مالی پیشمرگه فراهم کند.
چرا توافق فروپاشید؟
بغداد سهم کامل 17 درصدی بودجه را پرداخت نکرد و دولت اقلیم صادرات مستقل نفت را از سر گرفت. هر طرف دیگری را به عدم پایبندی متهم کرد. مشکل ساختاری زیربنایی، یعنی برداشت‌های ناسازگار از مدیریت متمرکز و غیرمتمرکز نفت، با یک توافق تقسیم درآمد حل‌شدنی نبود.
چه بر سر میدان‌های نفتی کرکوک آمد؟
پیشمرگه در ژوئن 2014، پس از فرار ارتش عراق از برابر داعش، میدان‌های نفتی کرکوک را تصرف کرد. توافق دسامبر 2014 روزانه 300,000 بشکه نفت کرکوک را از طریق سومو عرضه می‌کرد. پس از همه‌پرسی استقلال 2017، نیروهای عراقی و شبه‌نظامیان مورد حمایت ایران کرکوک را بازپس گرفتند و دولت اقلیم کنترل میدان‌ها را از دست داد.
منابع و مطالعهٔ بیشتر
شورای آتلانتیک؛ توافق بغداد–اربیل دربارهٔ درآمدهای مالیاتی و صادرات نفت
مؤسسهٔ پژوهشی خاورمیانه؛ توافق بغداد–اربیل: تعمیق فدرالیسم عراق؟
بنیاد سیاست‌گذاری کردی؛ توافق اربیل–بغداد: توافقی نیازمند یاری