مقدمه

در 20 مه 1996، سازمان ملل متحد و دولت عراق یادداشت تفاهمی برای اجرای قطعنامهٔ 986 شورای امنیت سازمان ملل امضا کردند؛ چارچوب حقوقی برنامه‌ای که به «نفت در برابر غذا» شهرت یافت. این برنامه به عراق اجازه می‌داد زیر نظارت سازمان ملل، مقدار محدودی نفت بفروشد و درآمد آن به حساب امانی تحت کنترل سازمان ملل واریز شود تا برای خرید غذا، دارو و اقلام امدادی بشردوستانه برای مردم عراق به کار رود. این برنامه بزرگ‌ترین عملیات امداد بشردوستانه در تاریخ سازمان ملل بود و بیش از 67 میلیارد دلار از درآمد نفتی عراق را از دسامبر 1996 تا مارس 2003 مدیریت کرد.

برای مردم کردِ شمال عراق، برنامهٔ نفت در برابر غذا دگرگون‌کننده بود. این برنامه 13 درصد از کل درآمد نفتی عراق را مستقیماً به سه استان کردنشین دهوک، اربیل و سلیمانیه اختصاص داد؛ نکتهٔ اساسی اینکه ادارهٔ آن به دست سازمان ملل متحد بود، نه دولت صدام حسین. این سازوکار صدها میلیون دلار به اقلیم کردستان وارد کرد و توزیع غذا، خدمات درمانی، آموزش و زیرساخت را تأمین مالی نمود. این برنامه پایهٔ اقتصادی‌ای بود که حکومت اقلیم کردستان در دههٔ 1990 بر آن واحدی خودمختار و کارآمد بنا کرد.

فهرست مطالب

برنامهٔ نفت در برابر غذا چه بود؟

نکات کلیدی

اطلاعات کوتاه

زمینهٔ تاریخی

سهم 13 درصدی کردها

گاه‌شمار

میراث و اهمیت

پرسش‌های متداول

منابع

برنامهٔ نفت در برابر غذا چه بود؟

برنامهٔ نفت در برابر غذا با قطعنامهٔ 986 شورای امنیت سازمان ملل، در 14 آوریل 1995، ایجاد شد و از طریق یادداشت تفاهم امضاشده در 20 مه 1996 به اجرا درآمد. این برنامه به عراق اجازه می‌داد مقدار محدودی نفت، در ابتدا تا 2 میلیارد دلار در هر دورهٔ 180 روزه، بفروشد؛ درآمد آن در حساب امانی تحت کنترل سازمان ملل نگهداری می‌شد و برای خرید اقلام امدادی بشردوستانه به کار می‌رفت. برنامه در 10 دسامبر 1996، با آغاز نخستین صادرات نفت عراق در چارچوب نفت در برابر غذا، شروع شد.

درآمد به این ترتیب تخصیص می‌یافت: 59 درصد برای کالاهای بشردوستانه در 15 استان مرکزی و جنوبی تحت کنترل بغداد؛ 13 درصد برای کالاهای بشردوستانه در سه استان کردنشین شمالی؛ 25 درصد برای کمیسیون غرامت سازمان ملل، بابت غرامت جنگی حملهٔ 1990 به کویت؛ و 3 درصد برای هزینه‌های اداری سازمان ملل. تفاوت اساسی منطقهٔ کردی این بود که، برخلاف دیگر بخش‌های عراق، سازمان ملل مستقیماً برنامه را در سه استان شمالی اداره می‌کرد و دولت صدام به‌کلی از این فرایند کنار گذاشته می‌شد.

نکات کلیدی

• برنامه 13 درصد از کل درآمد نفتی عراق، حدود 6.1 میلیارد دلار در طول اجرای آن، را به سه استان کردنشین اختصاص داد و سازمان ملل، نه بغداد، مستقیماً آن را اداره می‌کرد.

• سهم 13 درصدی در دههٔ 1990 پایهٔ اقتصادی حکومت اقلیم کردستان را فراهم کرد و در زمانی که این حکومت عملاً درآمد دیگری نداشت، غذا، دارو، آموزش و بازسازی زیرساخت را تأمین مالی نمود.

• ادارهٔ مستقیم برنامه به دست سازمان ملل در شمال کردنشین، با کنار گذاشتن بغداد، به‌منزلهٔ پذیرش عملی خودمختاری کردها بود و به مشروعیت بین‌المللی حکومت اقلیم کردستان کمک کرد.

• با وجود اهمیت برنامه، کاستی‌هایی نیز داشت: تأخیر در تأیید قراردادها سبب می‌شد تنها بخشی از منابع تخصیص‌یافته واقعاً به جوامع کردی برسد و سهم 13 درصدی در مقایسه با نیازهای جمعیت کرد، به‌طور نامتناسبی اندک بود.

اطلاعات کوتاه

برنامه: نفت در برابر غذا مبنای حقوقی: قطعنامهٔ 986 شورای امنیت سازمان ملل، 14 آوریل 1995 یادداشت تفاهم: امضاشده در 20 مه 1996 نخستین صادرات نفت: 10 دسامبر 1996 پایان: مارس 2003، حمله به عراق به رهبری آمریکا کل درآمد مدیریت‌شده: بیش از 67 میلیارد دلار سهم کردها: 13 درصد از کل درآمد نفتی، حدود 6.1 میلیارد دلار در طول اجرای برنامه اداره در منطقهٔ کردی: به دست سازمان ملل، با کنار گذاشتن بغداد عراق مرکزی و جنوبی: 59 درصد، تحت ادارهٔ دولت عراق غرامت جنگی: 25 درصد، کمیسیون غرامت سازمان ملل هزینه‌های اداری سازمان ملل: 3 درصد استان‌های کردنشین تحت پوشش: دهوک، اربیل و سلیمانیه

زمینهٔ تاریخی: تحریم‌ها، گرسنگی و نیاز به امداد

پس از حملهٔ عراق به کویت در 1990، سازمان ملل تحریم‌های اقتصادی فراگیری وضع کرد که اقتصاد عراق را ویران ساخت. تا میانهٔ دههٔ 1990، وضعیت بشردوستانه فاجعه‌بار بود: میانگین دریافت کالری هر عراقی به حدود 1,275 کالری در روز کاهش یافته بود؛ بسیار کمتر از معیار 2,100 کالری. مرگ‌ومیر کودکان به‌شدت افزایش یافت. داروهای ضروری در دسترس نبود و زیرساخت‌ها فرو می‌پاشید.

منطقهٔ کردی رنجی مضاعف متحمل شد. افزون بر تحریم‌های بین‌المللی علیه عراق، صدام حسین از 1991 محاصرهٔ اقتصادی داخلی خود را بر استان‌های کردنشین اعمال کرده و سوخت، اقلام غذایی و حقوق دولتی را قطع کرده بود. حکومت اقلیم کردستان، که در 1992 تأسیس شده بود، عملاً درآمدی نداشت. اقلیم کردستان میان تحریم‌های بین‌المللی و مجازات دولت عراق گرفتار شده بود؛ محاصره‌ای دوگانه که واحد نوپای خودمختار کردی را، پیش از آنکه ریشه بگیرد، به نابودی تهدید می‌کرد.

سهم 13 درصدی کردها: شریان حیاتی خودگردانی

سهم 13 درصدیِ سه استان شمالی، شریان حیاتی مالی‌ای بود که خودمختاری کردها را نجات داد. برخلاف عراق مرکزی و جنوبی، که دولت عراق توزیع اقلام را کنترل می‌کرد، سازمان ملل در شمال کردنشین برنامه را مستقیماً اداره می‌کرد. این بدان معنا بود که کالاهای بشردوستانه از طریق مقامات منطقه‌ای کرد ارزیابی می‌شدند، دربارهٔ آن‌ها با بغداد گفت‌وگو می‌شد و در برنامه‌های توزیع گنجانده می‌شدند؛ اما بغداد بر هزینه‌کرد سازمان ملل در شمال حق وتو نداشت.

تأثیر برنامه بر اقلیم کردستان چشمگیر بود. توزیع غذا به‌طور محسوسی بهبود یافت. خدمات درمانی بازسازی شد. مدارس بازگشایی شدند و کارکنان لازم را یافتند. راه‌ها و پل‌های ویران‌شده در عملیات انفال بازسازی شدند. برنامه شغل ایجاد کرد، بازارهای محلی را رونق داد و منابع لازم را برای فعالیت حکومت اقلیم کردستان در مقام دولت فراهم ساخت. تا اوایل دههٔ 2000، شمال کردنشین در مقایسه با دیگر بخش‌های عراقِ دوران تحریم، به چیزی دست یافته بود که ناظران «پیشرفت عظیم» توصیف می‌کردند.

با این حال، برنامه بی‌مشکل نبود. تأخیرهای چشمگیر، رساندن اقلام به منطقهٔ کردی را مختل می‌کرد. از حدود 6.1 میلیارد دلار تخصیص‌یافته به مناطق کردنشین در طول اجرای برنامه، بخش قابل‌توجهی به سبب تأخیر در رسیدگی به قراردادها، تعلیق‌های اعمال‌شده از سوی کمیتهٔ تحریم و چالش‌های تدارکاتی، در حساب‌های سازمان ملل خرج‌نشده باقی ماند. بغداد نیز با به تأخیر انداختن تأیید قراردادها و استفاده از نظام توزیع مرکزی به‌عنوان ابزار کنترل سیاسی، برنامه را دست‌کاری می‌کرد. جوامع کردی اغلب بسیار کمتر از آنچه سهم 13 درصدی نشان می‌داد دریافت می‌کردند.

گاه‌شمار رویدادهای کلیدی

1990: سازمان ملل پس از حمله به کویت، تحریم‌های اقتصادی فراگیری علیه عراق وضع می‌کند.

1991: صدام محاصرهٔ اقتصادی داخلی را بر استان‌های کردنشین اعمال می‌کند؛ محاصرهٔ دوگانه آغاز می‌شود.

14 آوریل 1995: قطعنامهٔ 986 شورای امنیت سازمان ملل تصویب می‌شود و چارچوب حقوقی نفت در برابر غذا را ایجاد می‌کند.

20 مه 1996: یادداشت تفاهم سازمان ملل و عراق امضا می‌شود و سهم 13 درصدیِ شمال کردنشین تأیید می‌گردد.

10 دسامبر 1996: نخستین صادرات نفت عراق در چارچوب برنامهٔ نفت در برابر غذا آغاز می‌شود.

فوریهٔ 1998: قطعنامهٔ 1153 سقف صادرات نفت را بالا می‌برد و برنامه به زیرساخت گسترش می‌یابد.

دسامبر 1999: قطعنامهٔ 1284 سقف صادرات نفت را به‌کلی برمی‌دارد.

مارس 2003: حمله به عراق به رهبری آمریکا؛ برنامهٔ نفت در برابر غذا پایان می‌یابد.

میراث و اهمیت برای تاریخ کردها

برنامهٔ نفت در برابر غذا اکسیژن اقتصادی‌ای بود که در دههٔ 1990 خودمختاری کردها را زنده نگه داشت. بدون سهم 13 درصدی، حکومت اقلیم کردستان نه درآمد چشمگیری می‌داشت، نه ظرفیت ارائهٔ خدمات و نه توان فعالیت در مقام دولت. این برنامه اقلیم کردستان را از سرزمینی جنگ‌زده و محاصره‌شده به واحدی خودمختار و کارآمد با سطح زندگی رو به بهبود تبدیل کرد؛ در تضادی آشکار با وخامت شرایط در عراقِ تحت کنترل صدام.

ادارهٔ مستقیم برنامه به دست سازمان ملل در شمال کردنشین، از نظر سیاسی نیز اهمیت داشت. این سازوکار به‌منزلهٔ پذیرش عملی بین‌المللیِ اقلیم کردستان به‌عنوان واحدی اداری و متمایز، جدا از کنترل بغداد، بود. سازمان‌های بین‌المللی، سازمان‌های غیردولتی و نهادهای سازمان ملل در منطقهٔ کردی همچون منطقه‌ای نیمه‌مستقل فعالیت می‌کردند و روابط و ظرفیت نهادی‌ای می‌ساختند که پس از حملهٔ 2003 بسیار ارزشمند شد.

خودِ رقم 13 درصد به معیاری سیاسی تبدیل شد. هنگام تدوین قانون اساسی عراق در 2005، مذاکره‌کنندگان کرد برای سازوکار تقسیم درآمدی تلاش کردند که سهمی متناسب از درآمد نفتی عراق را برای اقلیم کردستان تضمین کند؛ تلاشی متکی بر سابقه‌ای که برنامهٔ نفت در برابر غذا ایجاد کرده بود. این اصل که کردها حق دارند سهمی مشخص از ثروت ملی عراق داشته باشند و آن را از طریق نهادهای خود اداره کنند، در دوران نفت در برابر غذا برقرار شد و در عراق جدید به اصلی در قانون اساسی تبدیل گردید.

پرسش‌های متداول

برنامهٔ نفت در برابر غذا چه بود؟

برنامه‌ای برای امداد بشردوستانهٔ سازمان ملل بود که از دسامبر 1996 تا مارس 2003 اجرا شد و به عراق اجازه می‌داد زیر نظارت سازمان ملل نفت بفروشد و درآمد آن را برای خرید غذا، دارو و اقلام امدادی بشردوستانه به کار برد. این برنامه بیش از 67 میلیارد دلار از درآمد نفتی عراق را مدیریت کرد و 13 درصد را مستقیماً به سه استان کردنشین اختصاص داد.

برنامه چگونه به اقلیم کردستان کمک کرد؟

سهم 13 درصدی، حدود 6.1 میلیارد دلار در طول اجرای برنامه، مستقیماً به دست سازمان ملل و با کنار گذاشتن بغداد اداره می‌شد. این منابع توزیع غذا، خدمات درمانی، آموزش و بازسازی زیرساخت را تأمین مالی می‌کرد و در دههٔ 1990 پایهٔ اقتصادی حکومت اقلیم کردستان را فراهم می‌آورد.

چرا سهم کردها تنها 13 درصد بود؟

سهم 13 درصدی در یادداشت تفاهم 1996 میان سازمان ملل و عراق تعیین شد. هرچند این سهم تقریباً نسبت جمعیت کرد به کل جمعیت عراق را بازتاب می‌داد، منتقدان استدلال می‌کردند که با توجه به وسعت ویرانی منطقهٔ کردی در جریان انفال و محاصرهٔ دوگانهٔ ناشی از تحریم‌های بین‌المللی و محاصرهٔ داخلی بغداد، به‌طور نامتناسبی اندک بود.

منابع و مطالعهٔ بیشتر

دفتر برنامهٔ عراقِ سازمان ملل متحد: نفت در برابر غذا به‌اختصار

دفتر پاسخ‌گویی دولت آمریکا: درس‌های آموخته‌شده از برنامهٔ نفت در برابر غذا

خدمات پژوهشی کنگره: عراق؛ برنامهٔ نفت در برابر غذا، تجارت غیرقانونی و تحقیقات