Introduction
Le 20 mai 1996, les Nations unies et le gouvernement irakien signèrent un mémorandum d’accord appliquant la résolution 986 du Conseil de sécurité de l’ONU, cadre juridique de ce qui devint le programme « Pétrole contre nourriture » (OFFP). Celui-ci autorisait l’Irak à vendre des quantités limitées de pétrole sous supervision onusienne, les recettes étant déposées sur un compte séquestre contrôlé par l’ONU et utilisées pour acheter nourriture, médicaments et fournitures humanitaires à la population irakienne. Ce fut la plus grande opération de secours humanitaire de l’histoire de l’ONU, gérant plus de 67 milliards de dollars de recettes pétrolières irakiennes de décembre 1996 à mars 2003.
Pour le peuple kurde du nord de l’Irak, le programme « Pétrole contre nourriture » transforma la situation. Il attribuait directement 13 % de toutes les recettes pétrolières irakiennes aux trois gouvernorats kurdes de Duhok, Erbil et Souleimaniye, sous l’administration cruciale des Nations unies plutôt que du gouvernement de Saddam Hussein. Ce dispositif injecta des centaines de millions de dollars dans la Région du Kurdistan, finançant la distribution alimentaire, la santé, l’éducation et les infrastructures. Il constitua le socle économique sur lequel le Gouvernement régional du Kurdistan bâtit une entité autonome fonctionnelle dans les années 1990.
Sommaire
Qu’était le programme « Pétrole contre nourriture » ?
Qu’était le programme « Pétrole contre nourriture » ?
Le programme « Pétrole contre nourriture » fut créé par la résolution 986 du Conseil de sécurité de l’ONU, du 14 avril 1995, puis mis en œuvre par un mémorandum d’accord signé le 20 mai 1996. Il autorisait l’Irak à vendre des quantités limitées de pétrole, initialement jusqu’à 2 milliards de dollars par phase de 180 jours, les recettes étant conservées sur un compte séquestre contrôlé par l’ONU et utilisées pour acheter des fournitures humanitaires. Le programme débuta le 10 décembre 1996 avec les premières exportations pétrolières irakiennes dans son cadre.
Les recettes étaient réparties ainsi : 59 % pour les biens humanitaires dans les 15 gouvernorats du centre et du sud contrôlés par Bagdad ; 13 % pour les biens humanitaires dans les trois gouvernorats kurdes du nord ; 25 % pour la Commission d’indemnisation des Nations unies, au titre des réparations de guerre liées à l’invasion du Koweït en 1990 ; et 3 % pour les frais administratifs de l’ONU. La distinction essentielle pour la région kurde était que, contrairement au reste de l’Irak, l’ONU administrait directement le programme dans les trois gouvernorats du nord, contournant entièrement le gouvernement de Saddam.
Points essentiels
• Le programme attribuait 13 % de toutes les recettes pétrolières irakiennes aux trois gouvernorats kurdes, soit environ 6,1 milliards de dollars sur sa durée, directement administrés par l’ONU et non par Bagdad.
• L’allocation de 13 % constitua le socle économique du Gouvernement régional du Kurdistan dans les années 1990, finançant nourriture, médicaments, éducation et reconstruction des infrastructures alors que le GRK n’avait pratiquement aucune autre recette.
• L’administration directe de l’ONU dans le Nord kurde, contournant Bagdad, constituait une reconnaissance de fait de l’autonomie kurde et contribua à légitimer le GRK à l’échelle internationale.
• Malgré son importance, le programme était imparfait : les retards d’approbation des contrats firent qu’une fraction seulement des fonds attribués parvint effectivement aux communautés kurdes, et l’allocation de 13 % était disproportionnellement faible au regard de leurs besoins.
Repères
Programme : « Pétrole contre nourriture » (OFFP) Base juridique : résolution 986 du Conseil de sécurité de l’ONU (14 avril 1995) Mémorandum d’accord : signé le 20 mai 1996 Premières exportations pétrolières : 10 décembre 1996 Fin : mars 2003 (invasion de l’Irak menée par les États-Unis) Recettes totales gérées : plus de 67 milliards de dollars Allocation kurde : 13 % des recettes pétrolières totales (environ 6,1 milliards de dollars sur la durée du programme) Administration dans la région kurde : assurée par l’ONU, en contournant Bagdad Centre et sud de l’Irak : 59 % (administrés par le gouvernement irakien) Réparations de guerre : 25 % (Commission d’indemnisation des Nations unies) Frais administratifs de l’ONU : 3 % Gouvernorats kurdes concernés : Duhok, Erbil, Souleimaniye
Contexte historique : sanctions, famine et nécessité des secours
Après l’invasion du Koweït par l’Irak en 1990, l’ONU imposa des sanctions économiques globales qui dévastèrent l’économie irakienne. Au milieu des années 1990, la situation humanitaire était catastrophique : l’apport alimentaire de l’Irakien moyen était tombé à environ 1 275 calories par jour, bien en dessous de la norme de 2 100 calories. La mortalité infantile explosa. Les médicaments essentiels étaient indisponibles. Les infrastructures s’effondraient.
La région kurde souffrait doublement. Aux sanctions internationales contre l’Irak s’ajoutait le blocus économique intérieur imposé par Saddam Hussein aux gouvernorats kurdes depuis 1991, coupant les approvisionnements en carburant et en nourriture ainsi que les salaires des fonctionnaires. Le GRK, créé en 1992, n’avait pratiquement aucune recette. La Région du Kurdistan était prise entre les sanctions internationales et les mesures punitives du gouvernement irakien, un double embargo menaçant de détruire la jeune entité autonome kurde avant qu’elle ne puisse s’enraciner.
Les 13 % kurdes : une bouée pour l’autogouvernement
L’allocation de 13 % aux trois gouvernorats du nord fut la bouée financière qui sauva l’autonomie kurde. Contrairement au centre et au sud de l’Irak, où le gouvernement irakien contrôlait la distribution des fournitures, l’ONU administrait directement le programme dans le Nord kurde. Les besoins en biens humanitaires étaient donc évalués par l’intermédiaire des autorités régionales kurdes, discutés avec Bagdad et intégrés aux plans de distribution, mais Bagdad ne disposait pas d’un droit de veto sur les dépenses onusiennes dans le nord.
Les effets sur la Région du Kurdistan furent spectaculaires. La distribution alimentaire s’améliora considérablement. Les services de santé furent reconstruits. Les écoles rouvrirent et reçurent du personnel. Les routes et les ponts détruits pendant la campagne Anfal furent reconstruits. Le programme créa des emplois, stimula les marchés locaux et donna au GRK les moyens de fonctionner comme gouvernement. Au début des années 2000, le Nord kurde avait accompli ce que des observateurs décrivaient comme des « progrès considérables » par rapport au reste de l’Irak sous sanctions.
Le programme rencontra toutefois des problèmes. D’importants retards affectaient la livraison des fournitures à la région kurde. Sur les quelque 6,1 milliards de dollars attribués aux zones kurdes pendant sa durée, une part substantielle resta inutilisée sur les comptes de l’ONU, en raison des délais de traitement des contrats, des blocages du comité des sanctions et des difficultés logistiques. Bagdad manipula aussi le programme en retardant l’approbation des contrats et en utilisant le système central de distribution comme outil de contrôle politique. Les communautés kurdes recevaient souvent beaucoup moins que ce que suggérait l’allocation de 13 %.
Chronologie des événements marquants
1990 : l’ONU impose des sanctions économiques globales à l’Irak après l’invasion du Koweït.
1991 : Saddam impose un blocus économique intérieur aux gouvernorats kurdes ; le double embargo commence.
14 avril 1995 : adoption de la résolution 986 du Conseil de sécurité de l’ONU, créant le cadre juridique de « Pétrole contre nourriture ».
20 mai 1996 : signature du mémorandum d’accord ONU-Irak ; confirmation de l’allocation de 13 % au Nord kurde.
10 décembre 1996 : premières exportations pétrolières irakiennes dans le cadre du programme « Pétrole contre nourriture ».
Février 1998 : la résolution 1153 relève le plafond des exportations pétrolières ; le programme s’étend aux infrastructures.
Décembre 1999 : la résolution 1284 supprime entièrement le plafond des exportations pétrolières.
Mars 2003 : invasion de l’Irak menée par les États-Unis ; fin du programme « Pétrole contre nourriture ».
Héritage et importance pour l’histoire kurde
Le programme « Pétrole contre nourriture » fut l’oxygène économique qui maintint l’autonomie kurde en vie dans les années 1990. Sans l’allocation de 13 %, le GRK n’aurait disposé d’aucune recette importante, d’aucune capacité à fournir des services et d’aucun moyen de fonctionner comme gouvernement. Le programme transforma la Région du Kurdistan, territoire ravagé par la guerre et soumis au blocus, en une entité autonome fonctionnelle où les conditions de vie s’amélioraient, contrastant fortement avec leur dégradation dans l’Irak contrôlé par Saddam.
L’administration directe du programme par l’ONU dans le Nord kurde avait aussi une portée politique. Elle représentait une reconnaissance internationale de fait de la Région du Kurdistan comme entité administrative distincte, échappant au contrôle de Bagdad. Les organisations internationales, les ONG et les agences de l’ONU intervenaient dans la région kurde comme dans une zone semi-indépendante, créant des relations et des capacités institutionnelles qui se révéleraient inestimables après l’invasion de 2003.
Le chiffre de 13 % devint lui-même un repère politique. Lors de la rédaction de la Constitution irakienne de 2005, les négociateurs kurdes luttèrent pour un dispositif de partage des recettes garantissant à la Région du Kurdistan une part proportionnelle des recettes pétrolières irakiennes, en s’appuyant sur le précédent du programme « Pétrole contre nourriture ». Le principe selon lequel les Kurdes avaient droit à une part définie de la richesse nationale irakienne, administrée par leurs propres institutions, fut établi durant cette période et devint un principe constitutionnel du nouvel Irak.
Questions fréquentes
Qu’était le programme « Pétrole contre nourriture » ?
Un programme humanitaire de l’ONU, actif de décembre 1996 à mars 2003, autorisant l’Irak à vendre du pétrole sous supervision onusienne pour acheter nourriture, médicaments et fournitures humanitaires. Il géra plus de 67 milliards de dollars de recettes pétrolières irakiennes et en attribua directement 13 % aux trois gouvernorats kurdes.
Comment le programme aida-t-il la Région du Kurdistan ?
L’allocation de 13 %, soit environ 6,1 milliards de dollars sur la durée du programme, était directement administrée par l’ONU, en contournant Bagdad. Elle finança la distribution alimentaire, la santé, l’éducation et la reconstruction des infrastructures, fournissant le socle économique du Gouvernement régional du Kurdistan dans les années 1990.
Pourquoi l’allocation kurde ne représentait-elle que 13 % ?
L’allocation de 13 % fut fixée dans le mémorandum d’accord de 1996 entre l’ONU et l’Irak. Si elle reflétait approximativement la proportion des Kurdes dans la population irakienne totale, ses critiques la jugeaient disproportionnellement faible compte tenu des destructions subies par la région pendant Anfal et du double embargo imposé par les sanctions internationales et le blocus intérieur de Bagdad.
Références et lectures complémentaires
Bureau du programme Irak des Nations unies — « Pétrole contre nourriture » en bref