Introducción
El 20 de mayo de 1996, las Naciones Unidas y el gobierno iraquí firmaron un memorando de entendimiento para aplicar la Resolución 986 del Consejo de Seguridad de la ONU, el marco jurídico de lo que se conoció como Programa Petróleo por Alimentos (OFFP). El programa permitía a Irak vender cantidades limitadas de petróleo bajo supervisión de la ONU; los ingresos se depositaban en una cuenta de garantía controlada por la ONU y se utilizaban para comprar alimentos, medicamentos y suministros humanitarios para el pueblo iraquí. Fue la mayor operación de ayuda humanitaria de la historia de la ONU y gestionó más de 67 mil millones de dólares de ingresos petroleros iraquíes entre diciembre de 1996 y marzo de 2003.
Para el pueblo kurdo del norte de Irak, el Programa Petróleo por Alimentos fue transformador. Destinó el 13 por ciento de todos los ingresos petroleros iraquíes directamente a las tres gobernaciones kurdas de Duhok, Erbil y Suleimaniya, bajo la administración de las Naciones Unidas en lugar del gobierno de Saddam Hussein, una distinción crucial. Este mecanismo inyectó cientos de millones de dólares en la Región del Kurdistán y financió la distribución de alimentos, la sanidad, la educación y las infraestructuras. Fue la base económica sobre la que el Gobierno Regional del Kurdistán construyó una entidad autónoma operativa durante la década de 1990.
Contenido
¿Qué fue el Programa Petróleo por Alimentos?
¿Qué fue el Programa Petróleo por Alimentos?
El Programa Petróleo por Alimentos se estableció mediante la Resolución 986 del Consejo de Seguridad de la ONU (14 de abril de 1995) y se puso en marcha a través de un memorando de entendimiento firmado el 20 de mayo de 1996. Permitía a Irak vender cantidades limitadas de petróleo, inicialmente hasta 2 mil millones de dólares por cada fase de 180 días, con los ingresos depositados en una cuenta de garantía controlada por la ONU y destinados a comprar suministros humanitarios. El programa comenzó el 10 de diciembre de 1996, cuando se iniciaron las primeras exportaciones petroleras iraquíes en el marco del OFFP.
Los ingresos se distribuían de la siguiente manera: el 59 por ciento para bienes humanitarios en las 15 gobernaciones centrales y meridionales controladas por Bagdad; el 13 por ciento para bienes humanitarios en las tres gobernaciones kurdas del norte; el 25 por ciento para la Comisión de Indemnización de las Naciones Unidas (reparaciones de guerra por la invasión de Kuwait de 1990); y el 3 por ciento para los gastos administrativos de la ONU. La diferencia fundamental para la región kurda era que, a diferencia del resto de Irak, la ONU administraba el programa directamente en las tres gobernaciones septentrionales, prescindiendo por completo del gobierno de Saddam.
Ideas principales
• El programa destinó el 13 por ciento de todos los ingresos petroleros iraquíes a las tres gobernaciones kurdas, aproximadamente 6,1 mil millones de dólares durante toda su vigencia, administrados directamente por la ONU y no por Bagdad.
• La asignación del 13 por ciento proporcionó la base económica del Gobierno Regional del Kurdistán durante la década de 1990: financió alimentos, medicamentos, educación y reconstrucción de infraestructuras cuando el GRK prácticamente no tenía otros ingresos.
• La administración directa de la ONU en el norte kurdo, al margen de Bagdad, fue un reconocimiento de facto de la autonomía kurda y ayudó a legitimar internacionalmente al GRK.
• Pese a su importancia, el programa fue imperfecto: los retrasos en la aprobación de contratos hicieron que solo una fracción de los fondos asignados llegara realmente a las comunidades kurdas, y la asignación del 13 por ciento era desproporcionadamente baja en relación con las necesidades de la población kurda.
Datos básicos
Programa: Programa Petróleo por Alimentos (OFFP) Base jurídica: Resolución 986 del Consejo de Seguridad de la ONU (14 de abril de 1995) Memorando de entendimiento: Firmado el 20 de mayo de 1996 Primeras exportaciones de petróleo: 10 de diciembre de 1996 Finalización: Marzo de 2003 (invasión de Irak encabezada por Estados Unidos) Ingresos totales gestionados: Más de 67 mil millones de dólares Asignación kurda: 13 por ciento de los ingresos petroleros totales (unos 6,1 mil millones de dólares durante toda la vigencia del programa) Administración en la región kurda: A cargo de la ONU (al margen de Bagdad) Centro y sur de Irak: 59 por ciento (administrado por el gobierno iraquí) Reparaciones de guerra: 25 por ciento (Comisión de Indemnización de las Naciones Unidas) Gastos administrativos de la ONU: 3 por ciento Gobernaciones kurdas incluidas: Duhok, Erbil, Suleimaniya
Contexto histórico: sanciones, hambre y necesidad de ayuda
Tras la invasión iraquí de Kuwait en 1990, la ONU impuso sanciones económicas integrales que devastaron la economía iraquí. A mediados de la década de 1990, la situación humanitaria era catastrófica: la ingesta alimentaria media de los iraquíes había caído hasta unas 1.275 calorías diarias, muy por debajo de la referencia de 2.100 calorías. La mortalidad infantil se disparó. No había medicamentos esenciales disponibles. Las infraestructuras se desmoronaban.
La región kurda sufrió por partida doble. Además de las sanciones internacionales contra Irak, Saddam Hussein había impuesto desde 1991 su propio bloqueo económico interno a las gobernaciones kurdas, cortando el combustible, el suministro de alimentos y los salarios públicos. El GRK, establecido en 1992, prácticamente no tenía ingresos. La Región del Kurdistán estaba atrapada entre las sanciones internacionales y el castigo del gobierno iraquí: un doble embargo que amenazaba con destruir la naciente entidad autónoma kurda antes de que pudiera arraigar.
El 13 por ciento kurdo: un salvavidas para el autogobierno
La asignación del 13 por ciento a las tres gobernaciones del norte fue el salvavidas financiero que salvó la autonomía kurda. A diferencia del centro y el sur de Irak, donde el gobierno iraquí controlaba la distribución de suministros, en el norte kurdo la ONU administraba el programa directamente. Esto significaba que los bienes humanitarios se evaluaban a través de las autoridades regionales kurdas, se debatían con Bagdad y se incluían en los planes de distribución, pero Bagdad no tenía poder de veto sobre el gasto de la ONU en el norte.
El impacto en la Región del Kurdistán fue drástico. La distribución de alimentos mejoró de forma significativa. Se reconstruyeron los servicios sanitarios. Se reabrieron las escuelas y se las dotó de personal. Se reconstruyeron carreteras y puentes destruidos durante la campaña de Anfal. El programa creó empleo, estimuló los mercados locales y dio al GRK los recursos para funcionar como gobierno. A principios de la década de 2000, el norte kurdo había logrado lo que los observadores describían como un «progreso enorme» en comparación con el resto de Irak bajo las sanciones.
Sin embargo, el programa no estuvo exento de problemas. Importantes retrasos dificultaron la entrega de suministros a la región kurda. De los aproximadamente 6,1 mil millones de dólares asignados a las zonas kurdas durante toda la vigencia del programa, una parte sustancial quedó sin gastar en cuentas de la ONU debido a retrasos en la tramitación de contratos, bloqueos impuestos por el comité de sanciones y dificultades logísticas. Bagdad también manipuló el programa retrasando la aprobación de contratos y utilizando el sistema central de distribución como herramienta de control político. Las comunidades kurdas recibieron a menudo mucho menos de lo que sugería la asignación del 13 por ciento.
Cronología de los acontecimientos principales
1990: la ONU impone sanciones económicas integrales a Irak tras la invasión de Kuwait.
1991: Saddam impone un bloqueo económico interno a las gobernaciones kurdas; comienza el doble embargo.
14 de abril de 1995: se aprueba la Resolución 986 del Consejo de Seguridad de la ONU, que crea el marco jurídico de Petróleo por Alimentos.
20 de mayo de 1996: se firma el memorando de entendimiento entre la ONU e Irak; se confirma la asignación del 13 por ciento al norte kurdo.
10 de diciembre de 1996: comienzan las primeras exportaciones petroleras iraquíes en el marco del Programa Petróleo por Alimentos.
Febrero de 1998: la Resolución 1153 eleva el límite de las exportaciones petroleras; el programa se amplía a las infraestructuras.
Diciembre de 1999: la Resolución 1284 elimina por completo el límite de las exportaciones petroleras.
Marzo de 2003: invasión de Irak encabezada por Estados Unidos; termina el Programa Petróleo por Alimentos.
Legado e importancia para la historia kurda
El Programa Petróleo por Alimentos fue el oxígeno económico que mantuvo viva la autonomía kurda durante la década de 1990. Sin la asignación del 13 por ciento, el GRK no habría tenido ingresos significativos, capacidad para prestar servicios ni posibilidad de funcionar como gobierno. El programa transformó la Región del Kurdistán, de un territorio bloqueado y devastado por la guerra, en una entidad autónoma operativa con un nivel de vida en mejora, en marcado contraste con el deterioro de las condiciones en el Irak controlado por Saddam.
La administración directa del programa por la ONU en el norte kurdo también tuvo importancia política. Representó un reconocimiento internacional de facto de la Región del Kurdistán como una entidad administrativa diferenciada, fuera del control de Bagdad. Las organizaciones internacionales, las ONG y los organismos de la ONU operaban en la región kurda como una zona semiindependiente, construyendo relaciones y capacidades institucionales que resultarían inestimables después de la invasión de 2003.
La propia cifra del 13 por ciento se convirtió en un referente político. Cuando se redactó la Constitución iraquí de 2005, los negociadores kurdos lucharon por un mecanismo de reparto de ingresos que garantizara a la Región del Kurdistán una parte proporcional de los ingresos petroleros iraquíes, tomando como base el precedente establecido por el Programa Petróleo por Alimentos. El principio de que los kurdos tenían derecho a una parte definida de la riqueza nacional iraquí, administrada a través de sus propias instituciones, se estableció en la época de Petróleo por Alimentos y se convirtió en un principio constitucional del nuevo Irak.
Preguntas frecuentes
¿Qué fue el Programa Petróleo por Alimentos?
Un programa de ayuda humanitaria de la ONU que funcionó entre diciembre de 1996 y marzo de 2003 y permitía a Irak vender petróleo bajo supervisión de la ONU, destinando los ingresos a comprar alimentos, medicamentos y suministros humanitarios. Gestionó más de 67 mil millones de dólares de ingresos petroleros iraquíes y asignó el 13 por ciento directamente a las tres gobernaciones kurdas.
¿Cómo ayudó el programa a la Región del Kurdistán?
La asignación del 13 por ciento, aproximadamente 6,1 mil millones de dólares durante toda la vigencia del programa, fue administrada directamente por la ONU, al margen de Bagdad. Financió la distribución de alimentos, la sanidad, la educación y la reconstrucción de infraestructuras, proporcionando la base económica del Gobierno Regional del Kurdistán durante la década de 1990.
¿Por qué la asignación kurda fue de solo el 13 por ciento?
La asignación del 13 por ciento se estableció en el memorando de entendimiento de 1996 entre la ONU e Irak. Aunque reflejaba aproximadamente la proporción kurda de la población total de Irak, los críticos argumentaban que era desproporcionadamente baja dada la magnitud de la destrucción que había sufrido la región kurda durante Anfal y el doble embargo impuesto por las sanciones internacionales y el bloqueo interno de Bagdad.
Referencias y lecturas complementarias
Oficina del Programa para el Iraq de las Naciones Unidas: Petróleo por Alimentos en breve