Inledning
Den 2 december 2014 undertecknade Iraks federala regering under premiärminister Haider al-Abadi och Kurdistans regionala regering under premiärminister Nechirvan Barzani ett banbrytande olje- och budgetavtal som hyllades som ett genombrott för Iraks enighet. Avtalet löste – åtminstone på papperet – år av dödläge kring oljeexport och intäktsdelning mellan Bagdad och Erbil, vid en tidpunkt då båda regeringarna var indragna i en kamp på liv och död mot Islamiska staten (IS).
Enligt avtalet skulle KRG kanalisera 550 000 fat olja per dag genom Iraks statliga oljemarknadsföringsorganisation (SOMO) – 250 000 från kurdiskkontrollerade fält och 300 000 från oljefälten i Kirkuk, som peshmerga hade tagit efter den irakiska arméns sammanbrott i juni 2014. I utbyte skulle Bagdad återuppta utbetalningarna av KRG:s andel på 17 procent av den federala budgeten och ge ytterligare 1 miljard dollar ur försvarsbudgeten för att finansiera peshmergas kamp mot IS. Det var ett avtal fött ur ömsesidig nödvändighet – och liksom så många överenskommelser i kurdisk-irakiska relationer skulle det till slut falla sönder.
Innehåll
Vad var oljeavtalet mellan Erbil och Bagdad?
Vad var oljeavtalet mellan Erbil och Bagdad?
Olje- och militäravtalet mellan Erbil och Bagdad undertecknades den 2 december 2014 av Iraks premiärminister Haider al-Abadi och KRG:s premiärminister Nechirvan Barzani, efter tre omgångar av intensiva förhandlingar och månader av samtal med stöd från USA. Det var ett avtal om att skapa och dela intäkter, avsett att lösa den bittra tvist om oljeexport och budgetanslag som hade lamslagit irakisk-kurdiska relationer och hämmat kampen mot IS.
Avtalet föreskrev att KRG skulle kanalisera 550 000 fat per dag genom SOMO: 250 000 fat per dag från kurdiskkontrollerade oljefält och 300 000 fat per dag från Kirkukfälten. I utbyte skulle Bagdad återuppta utbetalningarna av KRG:s andel på 17 procent av statsbudgeten och ge ytterligare 1 miljard dollar ur försvarsbudgeten till peshmerga. För första gången skulle peshmergalöner tas upp som en post i Iraks försvarsministeriums budget – ett betydande steg mot att erkänna peshmerga som en legitim del av Iraks nationella försvar.
Viktiga punkter
• Avtalet föddes ur ömsesidig nödvändighet – Bagdad och Erbil behövde varandra för att bekämpa IS, och fallande oljepriser gjorde samarbete avgörande för statsfinansernas överlevnad.
• Finansieringen på 1 miljard dollar till peshmerga och införandet av peshmergalöner i Iraks försvarsbudget innebar det första formella erkännandet av peshmerga som en del av Iraks nationella försvarsstruktur.
• Avtalet erkände underförstått kurdisk kontroll över Kirkuks oljefält – fält som peshmerga hade tagit sedan den irakiska armén flytt undan IS i juni 2014 – samtidigt som Kirkukoljan kanaliserades genom Bagdads marknadsföringssystem.
• Avtalet föll till slut sönder – Bagdad betalade inte ut hela budgetanslagen och KRG återupptog självständig oljeexport, vilket fördjupade den spricka som skulle kulminera i självständighetsomröstningen 2017.
Snabbfakta
Avtal: olje- och militäravtalet mellan Erbil och Bagdad Datum: 2 december 2014 Parter: Iraks federala regering (premiärminister Haider al-Abadi) och Kurdistans regionala regering (premiärminister Nechirvan Barzani) USA:s roll: medlade bakom kulisserna; militärt stöd villkorades av genomförandet KRG:s oljeåtagande: 550 000 fat per dag genom SOMO (250 000 från kurdiska fält + 300 000 från Kirkuk) Bagdads budgetåtagande: 17 procent av den federala budgeten återställs till KRG Peshmergafinansiering: 1 miljard dollar ur försvarsbudgeten; peshmergalöner som budgetpost i försvarsministeriet Sammanhang: IS-offensiv; irakiska arméns sammanbrott i Mosul och Kirkuk (juni 2014); peshmerga försvarar en frontlinje på 650 engelska mil Utfall: delvis genomfört; Bagdad höll inne fulla utbetalningar; KRG återupptog självständig export; avtalet kollapsade
Historiskt sammanhang: IS, olja och existentiell kris
I juni 2014 svepte IS fram genom norra Irak med skrämmande hastighet. Den irakiska armén kollapsade i Mosul, Tikrit och över hela det sunnitiska kärnlandet. När irakiska styrkor flydde fyllde kurdiska peshmerga tomrummet och tog kontroll över Kirkuk och andra omtvistade områden som kurderna hade gjort anspråk på i årtionden. Plötsligt försvarade peshmerga en frontlinje på 650 engelska mil mot IS – den längsta aktiva fronten mot jihadistgruppen någonstans i världen.
Men KRG befann sig i finansiell kris. Bagdad hade skurit ned Kurdistanregionens budget i januari 2014 som straff för självständig kurdisk oljeexport genom Turkiet. KRG:s tjänstemän och peshmergasoldater gick utan lön i månader. Samtidigt rasade de globala oljepriserna – en halvering från över 100 dollar per fat till under 50 dollar – vilket slog förödande mot både Bagdads och Erbils intäkter. Avtalet i december 2014 var ett försök att lösa krisen: Bagdad behövde kurdisk olja genom officiella kanaler och Erbil behövde budgetutbetalningar och militär finansiering.
Varför avtalet föll sönder
Avtalet började falla sönder nästan omedelbart. Bagdad betalade inte ut hela budgetandelen på 17 procent och hänvisade till lägre oljeintäkter än väntat och tvister om huruvida KRG uppfyllde sina oljeexportåtaganden. KRG anklagade Bagdad för att avsiktligt hålla inne betalningar. Bagdad anklagade KRG för att kringgå SOMO och exportera olja självständigt – inte bara från kurdiska fält utan också från Kirkuk. Båda sidor anklagade den andra för att handla i ond tro.
Kärnproblemet var strukturellt: avtalet försökte bygga en gemensam finanspolitisk struktur mellan två regeringar som i grunden misstrodde varandra. KRG såg självständig oljeexport som en existentiell nödvändighet – den enda garantin för att Bagdad inte skulle kunna använda budgetnedskärningar som vapen för politisk kontroll. Bagdad såg självständig kurdisk oljeförsäljning som ett brott mot grundlagen och ett hot mot nationell enighet. Dessa konkurrerande visioner av irakisk federalism – centraliserad kontroll mot decentraliserat självstyre – kunde inte förenas genom ett enda intäktsdelningsavtal.
Tidslinje över viktiga händelser
Januari 2014 – Bagdad skär ned KRG:s budgetandel på grund av självständig kurdisk oljeexport.
Juni 2014 – IS intar Mosul; irakiska armén kollapsar; peshmerga tar Kirkuk och omtvistade områden.
Augusti 2014 – USA-ledd koalition inleder flyganfall mot IS; peshmerga försvarar en frontlinje på 650 engelska mil.
September 2014 – Haider al-Abadi ersätter Nouri al-Maliki som Iraks premiärminister; ny öppning för samtal mellan Bagdad och Erbil.
2 december 2014 – Olje- och militäravtalet mellan Erbil och Bagdad undertecknas; 550 000 fat per dag mot 17 % budgetandel + 1 miljard dollar till peshmerga.
2015 – Bagdad gör inte hela budgetutbetalningarna; KRG återupptar självständig oljeexport; avtalet kollapsar.
September 2017 – Kurdisk självständighetsomröstning; Bagdad tar Kirkuk; oljeavtalet blir betydelselöst.
Arv och betydelse för kurdisk historia
Avtalet i december 2014 visade både möjligheterna och gränserna för samarbete mellan Bagdad och Erbil. Som bäst visade det att regeringarna kunde förhandla fram en ömsesidigt fördelaktig ordning – en som tjänade Iraks nationella intresse och samtidigt respekterade kurdisk autonomi. Att peshmergalöner togs upp i den federala försvarsbudgeten skapade ett historiskt prejudikat och erkände de kurdiska krigare som bar den tyngsta bördan i kriget mot IS.
Men avtalets sammanbrott bekräftade vad kurdiska ledare länge misstänkt: Bagdad gick inte att lita på när det gällde att uppfylla ekonomiska åtaganden. KRG hade svikits förr – genom autonomiavtalet 1970, den ogenomförda artikel 140 och budgetnedskärningarna 2014 – och misslyckandet för avtalet i december 2014 stärkte övertygelsen att kurdisk ekonomisk självständighet var den enda garantin för kurdisk politisk överlevnad.
Avtalets misslyckande bidrog direkt till självständighetsomröstningen 2017. Kurdiska ledare hävdade att Bagdads ihärdiga vägran att följa olje- och budgetavtal visade att den konstitutionella ramen var förstörd bortom räddning. Förlusten av Kirkuk efter omröstningen – och därmed kontrollen över oljefälten som varit centrala i avtalet 2014 – var ett förödande slag. Oljeavtalet mellan Erbil och Bagdad förblir en stark illustration av den centrala paradoxen i kurdisk-irakiska relationer: sidorna behöver varandra ekonomiskt men misstror varandra politiskt.
Vanliga frågor
Vad var oljeavtalet mellan Erbil och Bagdad?
Ett olje- och budgetavtal undertecknat den 2 december 2014 mellan Iraks federala regering och KRG. KRG åtog sig att kanalisera 550 000 fat per dag genom Bagdads SOMO; Bagdad åtog sig att återställa KRG:s budgetandel på 17 procent och ge 1 miljard dollar till peshmerga.
Varför kollapsade avtalet?
Bagdad betalade inte ut hela budgetandelen på 17 procent och KRG återupptog självständig oljeexport. Båda sidor anklagade den andra för att inte följa avtalet. Det underliggande strukturproblemet – oförenliga visioner av centraliserad respektive decentraliserad oljeförvaltning – kunde inte lösas genom ett enda intäktsdelningsavtal.
Vad hände med Kirkuks oljefält?
Peshmerga tog Kirkuks oljefält i juni 2014 sedan den irakiska armén flytt undan IS. Avtalet i december 2014 kanaliserade 300 000 fat Kirkukolja per dag genom SOMO. Efter självständighetsomröstningen 2017 återtog irakiska styrkor och iranskstödda miliser Kirkuk och KRG förlorade kontrollen över fälten.
Referenser och vidare läsning
Atlantic Council – Avtalet mellan Bagdad och Erbil om skatteintäkter och oljeexport
MERI – Avtalet mellan Bagdad och Erbil: en fördjupning av Iraks federalism?
Kurdish Policy Foundation – Avtalet mellan Erbil och Bagdad: en överenskommelse i nöd