Inleiding
Op 2 december 2014 ondertekenden de Iraakse federale regering onder premier Haider al-Abadi en de Regionale Regering van Koerdistan onder premier Nechirvan Barzani een belangrijke olie- en begrotingsovereenkomst die als doorbraak voor de Iraakse eenheid werd begroet. De overeenkomst doorbrak — althans op papier — de jarenlange impasse over olie-export en inkomstenverdeling tussen Bagdad en Erbil, op een moment dat beide regeringen in een strijd op leven en dood tegen de Islamitische Staat (ISIS) waren verwikkeld.
Volgens de overeenkomst zou de KRG dagelijks 550.000 vaten olie via de Iraakse State Oil Marketing Organisation (SOMO) laten verhandelen: 250.000 uit olievelden onder Koerdisch gezag en 300.000 uit de olievelden van Kirkuk, die de peshmerga na de ineenstorting van het Iraakse leger in juni 2014 hadden ingenomen. In ruil zou Bagdad het KRG-aandeel van 17 procent in de federale begroting hervatten en nog eens 1 miljard dollar uit de defensiebegroting beschikbaar stellen om de strijd van de peshmerga tegen ISIS te financieren. Het was een overeenkomst geboren uit wederzijdse noodzaak, die uiteindelijk, zoals zoveel afspraken in de Koerdisch-Iraakse betrekkingen, uiteen zou vallen.
Inhoud
Wat was de olieovereenkomst tussen Erbil en Bagdad?
Waarom de overeenkomst uiteenviel
Wat was de olieovereenkomst tussen Erbil en Bagdad?
De olie- en militaire overeenkomst tussen Erbil en Bagdad werd op 2 december 2014 ondertekend door de Iraakse premier Haider al-Abadi en KRG-premier Nechirvan Barzani, na drie intensieve onderhandelingsrondes en maanden van door de Verenigde Staten gesteunde gesprekken. Het was een overeenkomst voor het genereren en verdelen van inkomsten, bedoeld om het bittere geschil over olie-export en begrotingsmiddelen op te lossen dat de Iraaks-Koerdische betrekkingen had verlamd en de strijd tegen ISIS belemmerde.
De overeenkomst bepaalde dat de KRG dagelijks 550.000 vaten via SOMO zou laten verhandelen: 250.000 vaten per dag uit olievelden onder Koerdisch gezag en 300.000 vaten per dag uit de velden van Kirkuk. In ruil zou Bagdad het KRG-aandeel van 17 procent in de nationale begroting hervatten en nog eens 1 miljard dollar uit de defensiebegroting beschikbaar stellen om de peshmerga te financieren. Voor het eerst zouden de salarissen van de peshmerga als begrotingspost worden opgenomen in de begroting van het Iraakse ministerie van Defensie: een belangrijke stap naar erkenning van de peshmerga als legitiem onderdeel van de Iraakse nationale verdediging.
Belangrijkste inzichten
• De overeenkomst ontstond uit wederzijdse noodzaak: Bagdad en Erbil hadden elkaar nodig om ISIS te bestrijden, terwijl kelderende olieprijzen samenwerking onmisbaar maakten voor financieel overleven.
• De financiering van 1 miljard dollar voor de peshmerga en de opname van hun salarissen in de Iraakse defensiebegroting betekenden de eerste formele erkenning van de peshmerga als onderdeel van de nationale defensiestructuur van Irak.
• De overeenkomst erkende impliciet de Koerdische zeggenschap over de olievelden van Kirkuk, die de peshmerga hadden ingenomen nadat het Iraakse leger in juni 2014 voor ISIS was gevlucht, ook al liep de olie uit Kirkuk via het afzetsysteem van Bagdad.
• De overeenkomst viel uiteindelijk uiteen: Bagdad verrichtte niet de volledige begrotingsbetalingen en de KRG hervatte de zelfstandige olie-export. Dat verdiepte de breuk die zou uitmonden in het onafhankelijkheidsreferendum van 2017.
Feiten in het kort
Overeenkomst: olie- en militaire overeenkomst tussen Erbil en Bagdad Datum: 2 december 2014 Partijen: Iraakse federale regering (premier Haider al-Abadi) en Regionale Regering van Koerdistan (premier Nechirvan Barzani) Amerikaanse rol: bemiddeling achter de schermen; militaire steun afhankelijk van uitvoering Koerdische olieverplichting: 550.000 vaten per dag via SOMO (250.000 uit Koerdische velden + 300.000 uit Kirkuk) Begrotingsverplichting van Bagdad: herstel van 17 procent van de federale begroting voor de KRG Financiering peshmerga: 1 miljard dollar uit de defensiebegroting; salarissen als begrotingspost van het ministerie van Defensie Context: ISIS-offensief; ineenstorting van het Iraakse leger in Mosul en Kirkuk (juni 2014); peshmerga verdedigen een front van 650 mijl Uitkomst: gedeeltelijk uitgevoerd; Bagdad hield volledige betalingen achter; KRG hervatte zelfstandige export; overeenkomst stortte in
Historische context: ISIS, olie en een existentiële crisis
In juni 2014 trok ISIS met angstaanjagende snelheid door Noord-Irak. Het Iraakse leger stortte in Mosul, Tikrit en het soennitische kerngebied in. Terwijl Iraakse troepen vluchtten, vulden de Koerdische peshmerga het vacuüm en namen Kirkuk en andere betwiste gebieden in die de Koerden al decennia opeisten. De peshmerga moesten plotseling een front van 650 mijl tegen ISIS verdedigen: het langste actieve front tegen de jihadistische groep ter wereld.
Maar de KRG verkeerde in een financiële crisis. Bagdad had in januari 2014 de begroting van de Koerdische Regio geschrapt als straf voor de zelfstandige Koerdische olie-export via Turkije. KRG-ambtenaren en peshmergastrijders kregen maandenlang geen salaris. Tegelijk kelderden de wereldwijde olieprijzen: ze halveerden van meer dan 100 dollar per vat tot minder dan 50 dollar. Dat verwoestte de inkomsten van zowel Bagdad als Erbil. De overeenkomst van december 2014 was een poging deze crisis op te lossen: Bagdad had Koerdische olie via officiële kanalen nodig en Erbil had begrotingsbetalingen en militaire financiering nodig.
Waarom de overeenkomst uiteenviel
De overeenkomst begon vrijwel onmiddellijk uiteen te vallen. Bagdad betaalde niet het volledige begrotingsaandeel van 17 procent en verwees naar lager dan verwachte olie-inkomsten en geschillen over de naleving door de KRG van haar olieverplichtingen. De KRG beschuldigde Bagdad van het opzettelijk achterhouden van betalingen. Bagdad beschuldigde de KRG ervan SOMO te omzeilen om zelfstandig olie te exporteren, niet alleen uit Koerdische velden, maar ook uit Kirkuk. Beide partijen beschuldigden elkaar van kwade trouw.
Het kernprobleem was structureel: de overeenkomst probeerde een gezamenlijk financieel stelsel te bouwen tussen twee regeringen die elkaar fundamenteel wantrouwden. De KRG beschouwde zelfstandige olie-export als een bestaansnoodzaak, de enige garantie dat Bagdad begrotingskortingen niet als politiek controlemiddel kon inzetten. Bagdad zag zelfstandige Koerdische olieverkoop als een schending van de grondwet en een bedreiging voor de nationale eenheid. Deze concurrerende visies op het Iraakse federalisme — gecentraliseerde controle tegenover gedecentraliseerde autonomie — konden niet met één overeenkomst over inkomstenverdeling worden verzoend.
Tijdlijn van belangrijke gebeurtenissen
Januari 2014 — Bagdad schrapt het begrotingsaandeel van de KRG vanwege zelfstandige Koerdische olie-export.
Juni 2014 — ISIS verovert Mosul; het Iraakse leger stort in; peshmerga nemen Kirkuk en betwiste gebieden in.
Augustus 2014 — Een door de Verenigde Staten geleide coalitie begint luchtaanvallen tegen ISIS; peshmerga verdedigen een front van 650 mijl.
September 2014 — Haider al-Abadi vervangt Nouri al-Maliki als premier van Irak; nieuwe opening voor gesprekken tussen Bagdad en Erbil.
2 december 2014 — Olie- en militaire overeenkomst tussen Erbil en Bagdad ondertekend; 550.000 vaten per dag in ruil voor 17% van de begroting + 1 miljard dollar financiering voor de peshmerga.
2015 — Bagdad betaalt niet de volledige begrotingsbedragen; KRG hervat zelfstandige olie-export; overeenkomst stort in.
September 2017 — Koerdisch onafhankelijkheidsreferendum; Bagdad neemt Kirkuk in; olieovereenkomst verliest haar betekenis.
Nalatenschap en betekenis voor de Koerdische geschiedenis
De overeenkomst van december 2014 toonde zowel de mogelijkheden als de grenzen van samenwerking tussen Bagdad en Erbil. Op haar best liet zij zien dat beide regeringen een regeling tot wederzijds voordeel konden onderhandelen, die het Iraakse nationale belang diende en tegelijk de Koerdische autonomie respecteerde. De opname van peshmergasalarissen in de federale defensiebegroting was een historisch precedent en erkende de Koerdische strijders die de zwaarste last van de oorlog tegen ISIS droegen.
Maar het uiteenvallen van de overeenkomst bevestigde wat Koerdische leiders al lang vermoedden: Bagdad kon niet worden vertrouwd om zijn financiële verplichtingen na te komen. De KRG had eerder teleurstellingen ondervonden door de Autonomieovereenkomst van 1970, het niet uitgevoerde Artikel 140 en de begrotingskortingen van 2014. Het mislukken van de overeenkomst van december 2014 versterkte de overtuiging dat Koerdische financiële onafhankelijkheid de enige garantie voor politiek overleven was.
Het mislukken van de overeenkomst droeg rechtstreeks bij aan het onafhankelijkheidsreferendum van 2017. Koerdische leiders betoogden dat de aanhoudende weigering van Bagdad om olie- en begrotingsafspraken na te komen, aantoonde dat het grondwettelijke kader onherstelbaar kapot was. Het verlies van Kirkuk na het referendum, en daarmee van de olievelden die centraal hadden gestaan in de overeenkomst van 2014, was een verwoestende klap. De olieovereenkomst tussen Erbil en Bagdad blijft een krachtige illustratie van de centrale paradox van de Koerdisch-Iraakse betrekkingen: beide partijen hebben elkaar economisch nodig, maar wantrouwen elkaar politiek.
Veelgestelde vragen
Wat was de olieovereenkomst tussen Erbil en Bagdad?
Een olie- en begrotingsovereenkomst die op 2 december 2014 door de Iraakse federale regering en de KRG werd ondertekend. De KRG verplichtte zich dagelijks 550.000 vaten via SOMO van Bagdad te laten verhandelen; Bagdad verplichtte zich het begrotingsaandeel van 17 procent voor de KRG te herstellen en 1 miljard dollar voor financiering van de peshmerga beschikbaar te stellen.
Waarom stortte de overeenkomst in?
Bagdad betaalde niet het volledige begrotingsaandeel van 17 procent en de KRG hervatte zelfstandige olie-export. Beide partijen beschuldigden elkaar van niet-naleving. Het onderliggende structurele probleem — onverenigbare visies op gecentraliseerd en gedecentraliseerd oliebeheer — kon niet met één overeenkomst over inkomstenverdeling worden opgelost.
Wat gebeurde er met de olievelden van Kirkuk?
De peshmerga namen de olievelden van Kirkuk in juni 2014 in nadat het Iraakse leger voor ISIS was gevlucht. De overeenkomst van december 2014 liet dagelijks 300.000 vaten olie uit Kirkuk via SOMO verhandelen. Na het onafhankelijkheidsreferendum van 2017 heroverden Iraakse troepen en door Iran gesteunde milities Kirkuk en verloor de KRG de zeggenschap over de velden.
Bronnen en verder lezen
Atlantic Council — De overeenkomst tussen Bagdad en Erbil over belastinginkomsten en olie-export
MERI — Overeenkomst tussen Bagdad en Erbil: verdieping van het Iraakse federalisme?
Kurdish Policy Foundation — Overeenkomst tussen Erbil en Bagdad: een afspraak uit noodzaak